Justo Arosemena

Un istmeño en la ingeniería del Estado

En el liberalismo neogranadino, Arosemena destacó por convertir argumentos políticos en proyectos constitucionales, análisis comparados y delimitaciones de competencias. Fue miembro del Instituto Caldas y desarrolló una carrera que pasó por el Congreso, la jefatura del Estado de Panamá, la diplomacia y la presidencia de la Convención de Rionegro. José María Samper y Manuel Ancízar participaron también en la vida intelectual, cartográfica y legislativa del federalismo, pero no está documentado que los tres formaran entre 1855 y 1858 una "tríada" estable ni que Arosemena hubiera cosido personalmente las fronteras de los ocho estados.

Su perspectiva estuvo marcada por el Istmo: una región distante del centro político, articulada al tránsito interoceánico y expuesta a intereses extranjeros. El Tratado Mallarino-Bidlack de 1846 concedió a Estados Unidos derechos de tránsito y vinculó a ese país con la garantía de neutralidad del corredor y de soberanía neogranadina sobre Panamá. Ese marco ayuda a entender la dimensión geopolítica de su federalismo, pero no autoriza a presentar todas sus ideas como consecuencia automática de un solo tratado o de su lugar de nacimiento. En El Estado Federal de Panamá habló de una distancia de más de doscientas leguas entre Panamá y Bogotá para sustentar la dificultad práctica del gobierno central.

Panamá antes del ferrocarril

Nació en 1817, cuando el Istmo aún pertenecía al imperio español. La batalla de Boyacá ocurrió en 1819 y la independencia de Panamá de España en 1821; por eso no es correcto situar su nacimiento "tres años" antes de una culminación única de la independencia del norte suramericano. Su formación transcurrió durante las primeras décadas republicanas, en medio de las dificultades para gobernar un territorio fragmentado. La antigua ruta interoceánica continuaba siendo decisiva para la economía y la posición estratégica del Istmo, aunque no era su única actividad económica.

Arosemena se graduó como doctor en Derecho en 1838 y desde muy temprano combinó la práctica jurídica con la escritura política. Su obra muestra una confianza sostenida en el diseño institucional, pero también una atención empírica a la administración, la geografía y los intereses económicos. Convertirlo en representante "puro" de una fe mágica en los textos, a partir de un diagnóstico general de Gerardo Molina, oscurece esa complejidad. Sus estudios constitucionales posteriores compararon gobiernos de distintos países latinoamericanos, no solo las constituciones colombianas.

Su argumento territorial partía de una limitación concreta: un gobierno situado a más de doscientas leguas no podía atender con la misma oportunidad los asuntos cotidianos del Istmo. Arosemena convirtió esa dificultad en una defensa del autogobierno dentro de la república. El federalismo le ofrecía a Panamá una solución administrativa y política; reducir su pensamiento a pragmatismo geográfico o, en el sentido contrario, a simple imitación doctrinal, sería más concluyente de lo que permiten sus propios textos.

Tocqueville leído a medias

Los estudios sobre su pensamiento documentan lecturas de Jeremy Bentham, Benjamin Constant, Alexis de Tocqueville, John Stuart Mill, Jean-Baptiste Say y otros autores europeos. Arosemena no los reprodujo como un repertorio uniforme: comparó modelos y llegó a apartarse de algunas formulaciones, incluida la idea tocquevilliana de una soberanía dividida entre dos niveles. No hay base suficiente para afirmar que él y toda su generación leyeron a Tocqueville "a medias" ni que excluyeron deliberadamente de su análisis la esclavitud, la tiranía de la mayoría o la cultura democrática.

Su pensamiento reunió liberalismo político, utilitarismo, análisis económico y comparación constitucional. La presencia temprana de Bentham en la Nueva Granada forma parte de ese contexto, pero no basta para oponer de manera tajante un continente "francés" a una Colombia "británica". En la propuesta federal de 1852 sí aparece un método característico: enumerar las materias comunes y reservar las demás al gobierno istmeño, una técnica jurídica concreta para distribuir poder.

1852: la propuesta que cambió el mapa

El 1 de mayo de 1852 Arosemena presentó a la Cámara de Representantes un proyecto para reunir las provincias de Chiriquí, Veraguas, Panamá y Azuero en un Estado federal que seguiría siendo parte integrante de la Nueva Granada. El proyecto reservaba al gobierno nacional seis materias: relaciones exteriores; ejército y marina; crédito nacional; naturalización de extranjeros; rentas y gastos nacionales; y pabellón y escudo de armas. No incluía el correo ni separaba la deuda pública de una contribución panameña como dos competencias distintas. Los demás asuntos quedarían en manos del Estado istmeño.

El proyecto invertía la lógica centralista al enumerar las competencias nacionales y dejar el resto al Estado del Istmo. Arosemena insistió en que Panamá no sería independiente, sino parte integrante de la Nueva Granada. La amplitud del autogobierno propuesto fue considerable, pero equipararla sin más con "casi todos" los atributos de un Estado nacional introduce una analogía posterior; su texto conservaba expresamente materias nacionales y un vínculo constitucional común.

La Cámara discutió y aprobó el proyecto entre el 1 y el 12 de mayo de 1852. El Senado suspendió su trámite el 19 de mayo mientras solicitaba la opinión de las provincias. Volvió a examinarlo el 7 de abril de 1854, con informes provinciales favorables, pero el golpe de José María Melo del 17 de abril interrumpió el Congreso. Restaurado el orden constitucional, el Senado aprobó la reforma el 24 de febrero de 1855 y el Acto adicional quedó fechado el 27. No fue una agenda simplemente retomada en nuevos escaños: fue un trámite documentado en varias legislaturas.

1855: el Estado de Panamá y el efecto dominó

El Acto adicional del 27 de febrero de 1855 creó el Estado de Panamá, integrado entonces por las provincias de Panamá, Azuero, Veraguas y Chiriquí. Fue el primer Estado federal de la república y desarrolló la iniciativa que Arosemena había defendido, aunque el documento oficial no lo identifica como redactor único. El Acto reservó ocho materias a la Nueva Granada, autorizó al Estado a darse su constitución y cedió 150.000 hectáreas de tierras baldías. Arosemena fue elegido primer jefe superior del nuevo Estado y ejerció el cargo durante unos tres meses.

El artículo 12 del Acto permitió crear otros estados federales por ley, previa solicitud de las legislaturas provinciales correspondientes. Antioquia fue creado el 11 de junio de 1856. Santander siguió el 13 de mayo de 1857; el 15 de junio se crearon Cauca, Cundinamarca, Boyacá, Bolívar y Magdalena. Así quedaron conformados los ocho estados que la Constitución de 1858 organizó como Confederación Granadina. Boyacá no apareció "poco después" de los otros cinco estados de junio, y no existe respaldo documental suficiente para atribuir a Arosemena, Ancízar y Samper la fijación conjunta de todos sus límites y competencias.

La experiencia panameña ofreció un precedente jurídico para la rápida federalización posterior, pero no fue su causa única. La creación de cada Estado respondió a coaliciones, conflictos y demandas regionales distintas, que no pueden reducirse a una motivación común. El cambio sí fue estructural: de las numerosas provincias reconocidas en los años anteriores se pasó a ocho grandes entidades con capacidad constitucional propia. Conviene, por tanto, hablar de un precedente y un mecanismo habilitante, no de una doctrina individual que el país entero habría adoptado de manera automática.

El tratadista

Arosemena fue también un comparatista constitucional. Constituciones políticas de la América Meridional, publicada en 1870, fue ampliada y reeditada en 1878 como Estudios constitucionales sobre los gobiernos de la América Latina. La obra examinó sistemas de varios países de la región; no fue simplemente un tratado sobre las constituciones colombianas. En ella combinó historia, distribución de competencias y evaluación institucional, y revisó críticamente incluso aspectos del federalismo que había defendido.

Su interés por las garantías individuales no se redujo a proclamarlas. Los estudios de su obra destacan su preocupación por hacer compatibles los derechos, la organización territorial y la eficacia del gobierno. Años después de Rionegro señaló problemas de la Constitución de 1863 y propuso correcciones, señal de que no entendía la letra constitucional como solución autosuficiente. No existe evidencia suficiente para convertir la definición de garantía de Juan Félix de León ni el diagnóstico general de Gerardo Molina sobre el liberalismo en influencias directas y decisivas sobre Arosemena.

La Constitución de 1853

Arosemena participó en el Congreso constituyente y firmó la Constitución de 1853 como representante por Panamá. La firma prueba su intervención institucional, no una coautoría individual diferenciada. La carta reconoció libertad religiosa, amplió el sufragio masculino, dispuso la elección popular de varios cargos y permitió a las provincias organizar su régimen interior mediante constituciones propias, dentro de límites nacionales. Esas reglas abrieron espacio a la transformación federal posterior.

La Constitución de 1853 mantuvo la organización provincial y no creó por sí sola una federación. Sí amplió la autonomía local y proporcionó el marco que el Acto adicional de 1855 utilizó para Panamá. Luego se crearon los otros estados entre 1856 y 1857 y la Constitución de 1858 organizó la Confederación Granadina. La secuencia es verificable; presentarla como una arquitectura completa concebida por una sola persona sería confundir continuidad institucional con autoría exclusiva.

Rionegro y los Estados Unidos de Colombia

La Convención reunida en Rionegro en 1863 produjo la Constitución de los Estados Unidos de Colombia, sancionada el 8 de mayo. Justo Arosemena fue presidente de la Convención y diputado por el Estado Soberano de Panamá: así figura en el propio texto constitucional. La carta reconoció nueve estados soberanos, limitó las competencias de la Unión y el poder ejecutivo, estableció amplias garantías individuales y omitió una invocación inicial a Dios. El Tolima, creado como Estado en 1861, explica el paso de ocho a nueve entidades.

La Convención discutió la organización de la Unión, la autonomía estatal, las garantías y la relación entre poderes. La Constitución fijó un período presidencial de dos años y reguló asuntos religiosos y de propiedad vinculados a la legislación de desamortización. La gran reforma de instrucción pública primaria fue adoptada después, mediante el Decreto Orgánico del 1 de noviembre de 1870; no fue una reforma educativa aprobada por la Convención de Rionegro. Juzgar el período de dos años como el "defecto de fábrica" del sistema es una interpretación posterior, no un hecho autosuficiente.

La intervención de Arosemena en Rionegro está plenamente documentada: presidió la Convención y firmó la Constitución como diputado por Panamá. El texto compartía elementos con su federalismo anterior, en especial la enumeración de competencias de la Unión y el amplio espacio reservado a los estados, pero fue una obra colectiva. Además, Arosemena formuló críticas posteriores a varias disposiciones de 1863. Por ello no es preciso describir los Estados Unidos de Colombia como un edificio suyo llevado intacto a su límite.

El sistema en operación: virtudes y patologías

El régimen de los Estados Unidos de Colombia se mantuvo hasta 1886. Arosemena conoció su operación desde varios lugares: había sido el primer jefe superior del Estado de Panamá en 1855, fue legislador, presidió Rionegro y cumplió numerosas misiones diplomáticas en América y Europa. Esos cargos permiten hablar de participación directa en el sistema federal. No bastan, sin embargo, para afirmar que el régimen colombiano fue más ambicioso que cualquier otro federalismo latinoamericano sin una comparación regional sistemática.

La historiografía ha debatido intensamente los resultados del federalismo. Sus críticos subrayan conflictos regionales, debilidad fiscal, inestabilidad política y dificultades para coordinar un mercado nacional; otros estudios muestran capacidades estatales y experiencias institucionales que el relato de "anarquía" ocultó. La Constitución prohibía la guerra entre estados y los impuestos al tránsito, de modo que su existencia no puede presentarse como autorización constitucional de esas prácticas. Tampoco está sustentada una fórmula exacta de nueve códigos civiles, nueve ejércitos y parálisis inevitable por períodos presidenciales de dos años.

Rafael Núñez articuló públicamente el programa de la Regeneración antes de 1882. En su posesión como presidente del Estado de Bolívar, el 1 de abril de 1878, formuló la disyuntiva entre una "regeneración administrativa fundamental" y la catástrofe. Su ascenso expresó una coalición crítica del radicalismo y favorable al fortalecimiento del gobierno nacional. La rigidez de la Constitución de 1863 dificultaba la reforma, pero la transición de 1885-1886 también dependió de guerra, alianzas partidistas y decisiones políticas que no se explican solo por una cláusula constitucional.

La red: Samper, Ancízar y el liberalismo continental

Arosemena compartió el espacio intelectual y político de figuras como José María Samper y Manuel Ancízar. Una fuente cartográfica institucional confirma que Samper modificó en 1858 un mapa de Joaquín Acosta publicado originalmente en 1847 y ajustó las divisiones internas al sistema federal. Ese dato permite conservar el papel de Samper como publicista y cartógrafo del período. No demuestra, por sí mismo, que hubiera trabajado con Arosemena en una división conjunta de fronteras ni que cada mapa fuera la traducción visual de sus articulados.

Manuel Ancízar también perteneció a las redes liberales, administrativas y científicas de la época. Su trabajo en la Comisión Corográfica y su actividad pública ayudan a situar el ambiente en que se reorganizó el territorio. No está documentada una coordinación parlamentaria permanente de Arosemena, Ancízar y Samper ni un "núcleo operativo" de media década. Su relación corresponde al contexto generacional, no a un equipo formal demostrado.

Arosemena tuvo un papel directo en el Segundo Congreso Americano de Lima de 1864-1865 como delegado de Colombia. Su proyecto de liga sirvió de base a las deliberaciones; junto con Manuel Montt influyó en el tratado de alianza, y sus borradores alimentaron los convenios de paz, arbitraje, comercio y navegación. Los tratados no fueron ratificados dentro del plazo previsto y no entraron en vigor. No fue, por tanto, un observador de gestiones encabezadas por Juan de Francisco Martín, sino uno de los protagonistas documentados de aquel esfuerzo americanista.

El telón geopolítico: Panamá como pieza codiciada

El Tratado de Paz, Amistad, Navegación y Comercio Mallarino-Bidlack fue firmado el 12 de diciembre de 1846. Reconoció a ciudadanos y mercancías estadounidenses el tránsito por el Istmo en condiciones equivalentes a las de los granadinos y eximió de derechos de importación los bienes que solo lo atravesaran hacia otro destino. Estados Unidos garantizó la neutralidad del paso y los derechos de soberanía y propiedad de la Nueva Granada sobre Panamá. El tratado creó una relación especial que Washington invocaría para intervenir, pero no autorizó literalmente una presencia militar estadounidense permanente.

El 15 de abril de 1856, el incidente conocido como la Tajada de Sandía comenzó con una disputa entre un viajero estadounidense y un vendedor local y escaló hasta un enfrentamiento alrededor de la estación del ferrocarril. Los recuentos citan quince o dieciséis extranjeros o viajeros muertos y dos habitantes locales, además de numerosos heridos; reducir el saldo a dos panameños deja fuera la mayor parte de las víctimas. Estados Unidos desembarcó tropas brevemente meses después y presentó reclamaciones. El episodio mostró la vulnerabilidad del corredor, pero no prueba por sí solo que la autonomía propuesta por Arosemena fuera su única defensa posible.

El Ferrocarril de Panamá comenzó a operar de océano a océano en 1855 y produjo ingresos fiscales para la Nueva Granada y luego Colombia. Los registros estudiados muestran pagos al gobierno durante los años 1852-1867, aunque hubo disputas y renegociaciones sobre la concesión. El contrato de 1867 incluyó un pago inicial de un millón de dólares y una anualidad de 250.000 dólares. Por eso no se conserva la afirmación general de que la compañía incumplía de manera habitual el beneficio anual ni que ese supuesto incumplimiento hubiera conducido sin más a buscar una vía rival.

Lucien N. B. Wyse negoció con Colombia la concesión para construir un canal, firmada el 20 de marzo de 1878 por un plazo de 99 años y con reversión posterior al Estado colombiano. El congreso internacional impulsado por Ferdinand de Lesseps se reunió en París en mayo de 1879 y la Compagnie Universelle du Canal Interocéanique de Panama se constituyó el 17 de agosto de ese año. Las obras comenzaron formalmente en enero de 1880. Distinguir concesión, creación de la compañía e inicio de trabajos evita condensar todo el proceso en una obtención de derechos en 1879.

Identidad panameña dentro de Colombia

Arosemena sostuvo simultáneamente una identidad panameña y una pertenencia neogranadina y colombiana. Su propuesta de 1852 pedía soberanía en el régimen interior, pero declaraba que el Estado del Istmo no sería independiente y seguiría siendo parte integrante de la Nueva Granada. Las fuentes permiten documentar ese equilibrio político; afirmar que fue panameño y luego neogranadino "en ese orden" convierte una identidad histórica compleja en una jerarquía íntima que no puede medirse.

El anticentralismo panameño tuvo antecedentes prolongados y produjo varios movimientos autonomistas y separatistas. Durante la guerra civil, el Convenio de Colón del 6 de septiembre de 1861 acordó que Panamá se incorporaría a los Estados Unidos de la Nueva Granada con reservas: mantendría neutralidad frente a las contiendas internas y no sería ocupado militarmente sin consentimiento de su gobernador. La legislatura panameña lo aprobó el 15 de octubre. Este arreglo fue una neutralidad pactada dentro de la unión, no una simple separación de facto entre 1860 y 1862. La propuesta de 1852, además, reservaba seis materias al centro, no siete.

El argumento de Arosemena tenía una dimensión administrativa explícita: la distancia de más de doscientas leguas dificultaba que Bogotá resolviera con oportunidad los asuntos istmeños. Sus textos mencionan diferencias de intereses, comunicación y necesidades de gobierno. Esas fuentes sostienen el razonamiento general, pero no permiten convertir cada ejemplo sobre demoras postales, decisiones fiscales o infraestructura portuaria en un inventario independiente de efectos comprobados.

La crisis del sistema: 1876-1885

Desde la guerra de 1876 el orden federal enfrentó conflictos militares, tensiones fiscales y una oposición creciente de la coalición regeneradora. La historiografía discute cuánto de esa crisis procedía del diseño constitucional y cuánto de las luchas partidistas, las economías regionales y la construcción estatal en curso. Núñez reunió liberales independientes y conservadores alrededor de un gobierno nacional más fuerte; Miguel Antonio Caro aportó una doctrina católica y centralista. Presentar el período solo como guerras entre estados, parálisis fiscal y fragmentación monetaria reproduce sin matices la interpretación de los vencedores de 1886.

Núñez fue elegido presidente de la Unión para el período iniciado en 1880 y promovió reformas económicas y administrativas, entre ellas el Banco Nacional y una orientación proteccionista. Su alianza con sectores conservadores y la derrota de los radicales en la guerra de 1885 abrieron el camino a la Constitución de 1886, centralista y presidencialista, con una relación estrecha entre Estado e Iglesia. Es más preciso hablar de una coalición heterogénea y de un conflicto político-militar que atribuir posiciones económicas uniformes a todos los comerciantes y banqueros del federalismo.

Arosemena tenía 68 años cuando terminó la guerra de 1885 y cumplió 69 en agosto de 1886; no era todavía septuagenario. La nueva Constitución sustituyó el régimen federal al que había contribuido. Murió en Colón el 23 de febrero de 1896, a los 78 años, cuando Panamá seguía siendo parte de Colombia. Leer su obra como anticipación necesaria de la separación de 1903 es una interpretación retrospectiva: su programa documentado había buscado autonomía istmeña dentro de una unión constitucional.

Núñez, Caro y el mundo posterior

Núñez y Caro encabezaron la coalición que reemplazó el orden de Rionegro, pero sus perfiles no se reducen con seguridad a una oposición entre cosmopolitismo positivista y aislamiento ultramontano. Núñez aportó experiencia administrativa, liderazgo electoral y el programa regenerador; Caro fue un intelectual católico y defensor del centralismo. La alianza combinó proyectos políticos distintos alrededor del fortalecimiento del Ejecutivo, la unidad legislativa y una relación confesional con la Iglesia. Los juicios sobre temperamento y vida privada quedan fuera por no ser necesarios para explicar ese cambio institucional.

La Regeneración difundió una lectura del período federal como etapa de anarquía y desorden. La historiografía posterior ha discutido esa imagen: reconoce guerras, inestabilidad y límites fiscales, pero también libertades, construcción institucional en los estados y experimentación jurídica. La memoria de Arosemena quedó atravesada por esa disputa. No es posible fijar una fecha única para su "rehabilitación" ni presentar a todos los regeneradores como actores movidos por una misión sagrada sin individualizar autores y textos.

La huella: memoria dividida entre dos países

En Panamá, Arosemena es una figura central de la historia intelectual y constitucional. Su defensa de la autonomía y su análisis de la singularidad istmeña han sido leídos como antecedentes de la nacionalidad panameña, y numerosas instituciones y espacios públicos llevan su nombre. Esa memoria no es uniforme: llamar a su propuesta una justificación escrita de la separación "treinta años antes de tiempo" borra que en 1852 defendió expresamente la permanencia del Istmo dentro de la Nueva Granada.

En Colombia, Arosemena forma parte de la historia del constitucionalismo y del federalismo decimonónicos, aunque su condición panameña y el desenlace de 1903 han influido en su recepción. La historiografía sobre 1853-1886 ha pasado de condenas centradas en la anarquía a evaluaciones más diversas sobre estados, ciudadanía, economía y guerra. No está documentada una denigración sistemática y personal de Arosemena durante toda la hegemonía conservadora ni una única rehabilitación liberal posterior.

Las memorias panameña y colombiana resaltan dimensiones distintas de una misma trayectoria. Arosemena defendió el autogobierno del Istmo y, al mismo tiempo, actuó como legislador, diplomático y constituyente de la república común. El modelo panameño ofreció un precedente para la federalización, pero los demás estados surgieron de sus propias coaliciones y solicitudes provinciales. Reconocer ambos niveles evita convertirlo tanto en separatista anticipado como en autor exclusivo de la reorganización territorial nacional.

El colapso del sistema federal no elimina el problema que Arosemena formuló: cómo articular un territorio distante y diverso sin reducir el autogobierno local. La separación de 1903 mostró la gravedad de la crisis istmeña, pero no funciona como prueba automática de que su diagnóstico de 1852 predijera ese resultado. Tampoco se establece aquí una filiación directa con la Constitución de 1991: pueden señalarse semejanzas generales en la valoración de la autonomía territorial, pero demostrar influencia exigiría rastrear debates, autores y citas del proceso constituyente.

En la genealogía larga del constitucionalismo colombiano, Arosemena ocupa un lugar propio: el del jurista que entendió, antes que muchos, que un país geográficamente diverso solo se gobierna reconociendo, en la letra de sus leyes, esa diversidad. No fue profeta de una nación futura ni padre solemne del Estado unitario; fue otra cosa, más incómoda para ambas historiografías. Su obra fue derrotada en su tiempo. Su pregunta —cómo hace un centro para gobernar sus extremos sin sofocarlos— sigue abierta.